【热点关注】如何落实“三项制度”的环境行政处罚?

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“三项制度”在环境行政处罚中的运用与拓展(上)

近日,《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)(下称118号文)正式印发。118号文对在行政执法领域全面推行的“三项制度”提出了具体的要求。如何在生态环境执法领域落实“三项制度”,规范环保执法,成为各级环保执法机关和人员思考的问题。对此,西尔环境教育特邀专门提供环保专业法律服务的广东绿建律师事务所主任李军强以及环保律师徐显洋,结合团队近年来为地方政府部门提供环保专项法律服务的实践,对“三项制度”在环境行政处罚领域的运用与拓展提出一些意见和建议。本期将对如何落实“三项制度”继续深入的探讨。

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(一)行政执法公示制度

1、谁公示?

生态环境部门。具体到科室而言,通常应当由办公室拟文,法制部门审核后再由负责信息公开工作的部门公示或由本级人民政府、上级环境部门统一公示。

2、公示什么?

行政执法公示的内容有:执法依据类的执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道、随机抽查事项清单等,执法服务类的本机关编制的服务指南、执法流程图,服务指南中要有明确的执法事项名称、受理机构、审批机构、受理条件、办理时限等内容。

公示的方式可以是分开公示,也可以是系统公示,但根据118号文的要求,我们建议采取系统公示可能更好。无论是系统公示还是分开公示,都要保证公示的信息间的一致和协调,防止出现矛盾或不一致的情况。

3、什么时候公示?

118号文,对执法信息的公示分为事前、事中、事后三个阶段,具体来说要求如下:

阶段

公示内容

事前

行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道、随机抽查事项清单等,编制本机关的服务指南、执法流程图,明确执法事项名称、受理机构、审批机构、受理条件、办理时限。

事中

执法人员进行执法活动时主动出示执法证件;出具执法文书;告知执法事由、依据和权利义务;

事后

环境处罚决定在做出之日起7个工作日内公开,后续及时更新;每年1月31日前公开本机关上年度执法总体情况有关数据

除了前文第2点所需要常态公示的信息外,伴随着环境行政处罚的实施,还有一些信息是需要根据具体案件实时动态公示的,主要指的就是事中、事后阶段的信息。在这两个阶段信息公示的过程中,环境部门就需要具体问题具体分析了,比如对涉及国家秘密、商业秘密的信息要予以处理或不公示,对于依法撤销立案、处罚被撤销等要及时更正。

环境部门特别要注意信息公开的时限,保证及时、准确公开信息。

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1、什么时候记录?

记录应贯穿执法全过程,从启动环境处罚案件至案件处理全部结束,也就是所有的环境执法行为,均应该进行记录。这里的全过程,不能简单的理解为从立案到结案,因为根据有关规定,环境部门在办理行政处罚案件时,很多都是先有案件线索,然后进行初步调查取证再立案处罚的,而核查线索、初步调查等前端的执法活动也必须满足记录要求。具体来说,从环境部门第一次接触行政相对人或收集案件资料开始到案件办理完结的全过程都要通过文字或音像进行记录。

2、记录什么?

对环境行政处罚的每一个阶段、每一个行为都要记录,记录人物、时间、地点、行为、状态、理由、结果等。

具体到环境行政处罚,提出以下建议供参考:

(1)调查取证阶段,记录时间、地点、执法人员信息、被询问调查人信息、违法行为信息、见证人信息、证人信息等,主要形式是身份证明资料、笔录、工商登记信息、调取的书面材料、摄影录像、照片等。

(2)内部审批阶段,记录办案人员信息、调查取证信息、审批信息、法制审核信息、集体审议信息等,主要形式是环境部门的内部审批表、法制审核意见、集体审议记录、摄影录像、照片等。

(3)文书送达阶段,记录送达人员信息、签收信息、送达时间、地点、见证人信息等,主要的形式是送达回证,通过邮寄方式送达的需要保留快递单号、打印派送记录、签收回执,如果适用公告送达的应该保留其他送达方式均无法送达的证明以及公告的信息。在文书送达时采用留置送达的,执法人员必须注意,不仅要拍摄文书送达到行政相对人办公地的信息,还要通过音像证明以下三项内容:

一是送达文书的内容,不要求所有文字都摄录,至少要拍摄到文书的抬头和文号。

二是要拍摄到行政相对人在送达的现场及其态度、表现等信息,如果有见证人在场的,还要拍摄到见证人的信息等,而不能随意将文书张贴在行政相对人门窗之上。

三是要拍摄到能够证明送达现场位置的信息,如门牌号、厂名、办公点招牌等。

特别提醒,记录时,要根据案件的具体情况、现场的具体情况、法律法规规定的情况,参考环境部门、其他机构制作的示范文本等,以证明案件事实和程序的需要为根本,选择记录内容,保证记录全面、系统、真实、可靠、符合形式和程序等的要求,成为规范执法的有力证明。这就需要记录人员勤于思考、不怕辛苦。在发现记录内容存在缺陷或不足时,要及时进行补充调查和记录,丰富和完善记录内容。

3、何种形式记录?

在118号文中提到了文字、音像两种方式,但这不是固定的,环境部门可以根据案件的具体情况判断使用最合适的方法。

通过这两种方式记录执法过程是基本的要求,环境部门如果想使得各项执法过程的记录有更高的效力,还可以辅助其他方式予以强化证明力。比如说邀请见证人见证、重要文书送达的公证、行政相对人提供的书面材料上进行签字确认、音像资料打印后由行政相对人和执法人员签字确认、保存过程性文件如集体审议的会议通知、邀请媒体和人大代表政协委员现场监督等方式。

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1、何谓重大执法决定?

重大执法决定在环境行政处罚领域来说,并没有一个通用的界定标准。当然在118号文中,国务院也明确了各级生态环境部门有权结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素,制定重大执法决定法制审核目录清单。也就是说地方环境部门可以自行界定“重大”之范围,但也并非任意界定,还需要遵守法律法规和上级主管部门的约束和监督。

2、如何进行法制审核?

118号文提及的法制审核,是通过对重大执法事项的全面审核,从而保证执法行为的合法性的一种制度。审核的内容包括案件事实、证据、程序、法律适用等方面,该要求与政府法律顾问制度中顾问律师最常见的服务内容基本相同。

如何进行法制审核,每个人的工作习惯不同,审核的方法也就不一样。我们推荐各审核人员通过清单化审核的方式进行,即将环境处罚流程梳理之后,对每一个执法环节、每一个执法文书、每一项执法程序、每一次法律适用进行拆解,将其合法性合理性目标变为一个个具体的检查项。按照执法顺序整理后,一一列明于表格之中,法制人员在法制审核时再逐项比对。清单式审核的优点就是能够让审核人员尽快熟练起来,对于新手而言,避免漏项风险,可以保证审核质量达到基本要求。

结合我们近几年为环境部门进行处罚案件审查的经验,特别提示审核人员在以下方面予以注意:

(1)违法事实上:重点审查其对违法主体的认定、对违法事实的调查、对于是否应报批环评或申领排污许可等。要审查证据的“真实性、合法性和关联性”,既要审查单个证据的“三性”,也要审查证据相互之间的协调性,保证证据真正符合处罚的标准要求。

(2)执法程序上:严格遵守在发现违法行为七个工作日立案、立案后三个月内做出处罚决定、做出决定后7天内送达行政相对人以及查封扣押等期限规定,以及双人执法、亮证执法、集体审议、听证告知等其他程序性规定,确保程序符合相关规定。既要注意国家规定,又要注意部门和地方的规定,尽量按照最严格的程序规定执行。

(3)法律适用上:要严格按照法律行政法规和地方性法规的适用原则、从重处罚的原则、从新处罚的原则等适用规则,全面研究并确定适用的法律,从法律类别、具体法律、法律条文三个层次分别进行研究,要结合案件事实进行研究,要保证适应最恰当的法律规定,同时保证量罚幅度符合法律规定和法律精神。

3、充实法制审核力量

118号文要求充分发挥法律顾问律师的作用。将部分法制审核工作交由顾问律师进行,环境部门专员再进行最后的把关审核,减少工作量。解决法制审核力量不足还可以通过对执法人员的培训、对执法流程的梳理、对行政相对人守法的宣传以减少环境处罚案件、提高环境处罚案件质量,从提升执法水平的角度降低法制审核难度,从而减少法制审查的工作量,解决法制审核力量不足的问题。

温馨提示

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作者 | 徐显洋 李军强广东绿建律师事务所

校阅| 执法组 西尔环境教育

编辑 | 西尔环境教育

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